城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点。由于轨道交通造价高昂（地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元左右），筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到对地铁项目市场化运作的目的。目前，中国已经开通城市轨道交通的有北京、上海、天津、广州、长春、大连、深圳、武汉、南京等9个城市，截止到2005年2月，中国投入运营的城市轨道交通线路里程超过400公里，其中地铁线路运营里程约293公里。“十一五”期间预计各城市在轨道交通建设方面还将投资2000亿元，2020年中国将有超过550公里的地铁线，2050年，轻轨和地铁线路总长度将达2000公里。目前中国各大城市对轨道交通项目的建设需求强劲，但巨大的资金缺口却限制了其发展，必须多渠道多方式地筹集资金，特别是要吸引民营资本的进入。近年来，PPP模式public―private―partnership，PPP，公共部门与私人企业合作）在国外基础设施领域成功运作，逐渐引起国内的广泛关注。将PPP模式引入中国轨道交通领域，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格，将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。

　　一、PPP模式的特点及作用

　　PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

　　PPP模式具有鲜明的特点：双主体供给。表面看，PPP模式是私人部门生产公共产品并提供公共服务，政府支付产品和服务费用，是政府单一主体供给，但其非市场一次性买卖，是在和约期内，公共部门根据私人部门提供的服务质量分期支付。本质上，公共服务是在二者（公共部门与私人部门）长期合作的前提下完成的。“政”“企”分开。政府部门根据社会公众的需要，从社会效益角度出发，站在中性的立场上处理公共部门与私人部门之间的关系，是项目的发起人和管理者，同时又是标准的制定者和服务产品的接受者；私人部门拥有资本、技术和管理等生产要素，是生产和服务供给的专家。政企各尽所长，互惠互利。代理运行机制。PPP公司通常自身并不具备开发能力，在项目开发过程中，广泛运用各种代理关系，且这种代理关系在投标书和合同中即加以明确。效率与公平相结合。私人部门资本目标明确，效率是其不懈的追求。私人部门会通过一切手段压缩生产成本，提高利润水平。在满足公共部门服务质量的前提下，实际上是提高了公共资源的配置效率。作为博弈一方的政府处于交易的强者地位，得到满意服务后才付费，维护了公众的公平利益。

　　PPP模式的作用主要体现在几个方面，PPP模式主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。PPP模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的公共基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公共基础设施项目的积极性。PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高公共基础设施服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与公共基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

　　二、PPP模式的目标及运作思路

　　PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。

　　PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图1所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

　　伦敦是世界上最早建成轨道交通系统的国家，其轨道交通的建设与管理模式比较典型。当前中国许多城市都在大力发展轨道交通，伦敦的一些经验值得借鉴。继1984年颁布伦敦交通法案之后，伦敦通过竞争性招标首先让私人公司参与公交服务业。现在，伦敦所有的公共交通路线（包括服务水平）均由政府规划，由私人部门经营。在大多数情况下，所有的公交服务都按竞争性招标来签订为期3年的合同来运营。轨道交通私有化改革也借鉴公交服务业的经验，实行招投标制度，引入有实力、讲信誉、注重服务质量的私人公司。