第四章 行政体制

　　重点理解：

　　1、行政体制的含义、特点和作用

　　行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。

　　要从以下几个方面理解行政体制：第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。第二，政治体制决定行政体制。第三，行政体制的核心问题是行政权力划分和公共组织设置以及政府系统各级各类部门职权的配置。第四，科学技术推动行政体制的变革。第五，文化对行政体制的重要价值作用。

　　行政体制的特点：鲜明的政治性；较强的稳定性；严格的系统性；相对的滞后性；历史的继承性。

　　行政体制的作用：第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。第二，科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命财产。

　　2、行政体制的主要类型

　　（1）中央政府体制。是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。

　　中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。

　　内阁制起源于18世纪的英国，特点是：以议会为国家最高权力机关；内阁首相或总理是国家实际权力中心；内阁必须向议会负责。总统制起源于18世纪末期的美国，特点是：总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准，总统既是国家元首，又是政府首脑；总统是国家的权力中心和决策中心；由总统组织和领导内阁；总统对议会通过的法案有签署权和否决权，但无权解散议会。半总统制是法国第五共和国宪法确立的一种体制，特点是：经全民投票当选的总统既是国家元首，又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑；政府实际上有两个行政首长，总理领导政府，对议会负责而不对总统负责。

　　总统是实际的权力中心，不对任何机关负责，他有权解散议会，否决议会通过的法案，有权任命总理和内阁部长，主持内阁会议，发布总统咨文。总统还有权指挥军队。委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士，它兼具总统制和内阁制的特点。部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式。国务院体制是我国借鉴前苏联的部长会议体制于1954年建立的一种中央政府的组织形式，1982年起又有新的发展，仍采部长会议制，但吸取了委员会制的一些长处。

　　（2）地方政府体制。是地方政府按照一定的法律和标准划分的政府组织形式。

　　地方政府体制可分为：自治体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。

　　自治体地方政府最典型的是英国地方政府形式。它定型于19世纪下半年叶，其特点是：地方自治政府“权力合一”，没有一个确定的强有力的地方行政首长；地方政府以地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成；地方政府具有独立地位和法人地位，在法定范围内有充分的自治权；中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，各级地方政府没有隶属关系。

　　行政体地方政府最典型的是德国地方政府形式。其形成受康德和黑格尔的较大影响，其特点是：地方政府实行公共行政的隶属原则；地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性；上级政府仅履行下级政府不能履行的社会公共管理职能；联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保其法律地位，在法律和理论上它们是一种平等的辅助的关系，实际上是一种上下隶属关系。

　　民主集中制地方政府最典型的是中国地方政府形式。其特点是：中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关；各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关；各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港、澳门特别行政区有高度自治权；各级地方政府必须接受上级和同级中国共产党委员会的领导，执行党委的决定和制定的政策。

　　（3）中央与地方关系体制

　　中央集权制：一般说来，复合制国家倾向于分权，单一制国家倾向于集权，但两者都必须集权，只是程度不同。中央集权制的优点是：国家政令统一；对环境反映灵活，决策快，效率高。缺点是：国家行政体制比较僵化，行政首长独断专行，造成决策失误；地方政府缺乏充分的自主权；行政首长可能产滥用权力和寻租行为。

　　地方分权制：指中央政府将一些行政权授予下级政府，地方政府有较大的自治权和自主权的行政体制。它分为联邦分权制和单一分权制。地方分权制的优点是：地方政府有较充分的自主权；地方政府可以因地制宜地自主决策，可以调动地方政府的积极性和创造性；有利于公民参与政府决策和民主建设。缺点是：过度分权可能导致地方各自为政，中央政府政令不畅，甚至出现地方割据；因受地区限制，容易形成地方主义。

　　（4）行政区划体制。是根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。

　　一般行政区划应遵循的原则：政治原则；尊重历史传统的原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族自治原则。

　　行政区划的类型可以分为：传统型、发展型和特殊型。

　　传统型行政区划是依据历史行政区域的建制而进行行政区域划分，是世界上大多数国家行政区域划分所遵循的原则。发展型行政区划是现代大工业的产物，是以城市为主要代表的行政区划类型。特殊型行政区划是由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管和某种特殊需要，或者由于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区域。

　　中国一般的行政区划建制是：第一个层次是省、自治区、直辖市；第二个层次是设区的市；第三个层次是县和不设区的市；第四个层次是乡、镇。此外，还有一些特区市、省会所在地市。