第十六章 行政改革

　　重点理解：

　　1、行政改革的含义、原则和取向

　　行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间的关系的过程。行政改革是一个政治过程；行政改革的目的是适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务；行政改革必须改革内部体制和组织结构，重新配置行政权力；行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。

　　行政改革的原则：（1）必须进行科学而严密的论证和规划，慎重开展。（2）必须以保持社会稳定为前提。（3）要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标。（4）必须有政治保障和法律保障。（5）以理顺关系、转变政府职能为重点。

　　行政改革的取向：以适应社会环境为取向；以精简机构为取向；以精简机构为取向；；以调整组织结构为取向；以调整权力关系为取向；以人事制度改革为取向。

　　2、行政改革的阻力、动力和对策：

　　行政改革的阻力表现在：历史的局限性决定了行政改革的成败；政治因素对行政改革的限制与制约；行政系统内部行政官僚集团的反对；传统的保守思想和习惯势力的阻碍；用人唯亲和家长制对行政改革的负面影响。

　　行政改革的动力表现在：政治体制改革和政治权威的推动；经济基础变革的要求；社会演变的要求；科学技术发展的推动；新思想、新价值的推动。

　　行政改革的对策：（1）政治保障是进行行政改革的前提。（2）加强宣传，制造行政改革的舆论。（3）制定切实可行的行政改革政策。（4）制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。（5）恰当地选择行政改革突破点和发动改革的时机。（6）行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务的质量。

　　3、西方发达国家的行政改革

　　从20世纪70年代开始，西方发达国家的行政改革主要围绕三个问题展开：政府与市场；政府再造；政治与行政的关系。主要特点是：批判传统的韦伯的官僚制组织理论，管理主义成了改革的指导思想，政府职能市场化，分权化与放松规制，公共部门私有化，决策与执行相分离等。

　　（1）新公共管理的理论基础。20世纪70年代开始的西方发达国家的行政改革深受自由主义思想的影响，同时又影响90年代以来西方各国政府的改革，成为新公共管理运动的主要思想。

　　自由主义思想的代表人物哈耶克、老弗里德曼、布坎南等反对大政府和政府干预，主张个人自由，市场至上，公共选择，缩小政府职能，政府不能干预市场。他们主张有限政府，认为政府是必要的，但必须尽量减少政府职能和政府干预，管得少的政府才是好政府，管得多的政府就是坏政府。在政府与市场的关系上，西方发达国家在自由主义思潮的推动下，推行了国有企业“非国有化”或民营化政策，即私有化政策。作为减少政府职能的另一种改革模式，一些国家采取了公司化政策。作为私有化的重要组成部分，西方发达国家把一些公共职能和服务交给私营组织承担，采取“合同出租”的方式。

　　自由主义者还认为，政府管理的核心是效率和有效管理，这是私营组织管理所追求的目标，却不是政府管理追求的目标，把管理主义作为政府管理基础的说法是不准确的。他们主张企业家政府模式，公共服务由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。精简后的政府公共机构已不是公共服务的提供者，而成为一个授权者，其职能仅为签订公共服务的出租合同，确定双方的责任与义务。

　　在中央与地方的关系上，针对中央政府和上级政府权力过于集中而进行的改革是采取分权和非集权化。首先是组织变革，进行分权。如：美国总统里根提出“还政于州”的新联邦主义，克林顿政府直接分权给社区；法国密特朗政府使地方政权“非国家化”和“还权于民”，以自治管理、公民参与、民主监督为改革的主要内容。

　　自由主义者认为传统的官僚制是造成政府低效和无能的主要原因，解决这种情况的办法是下放决策权力和执行权力。美国的政府机构改革主要是成立私营和半私营公司来提供过去由政府提供的垄断性的服务。自由主义者主张建立层级尽可能少的平面式而非金字塔型的组织结构。

　　作为行政改革的重要组成部分，西方发达国家的公务员制度改革，主要是完善公务员制度，精简冗员，提高公务员的管理能力。

　　（2）政府再造。是指对公共行政体制和公共组织绩效的根本性转型，大幅度提高组织的效能、效率、适应能力和创新能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。政府再造就是用企业化体制取代官僚体制，建立企业家政府。企业家政府是指具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式，以低成本高产出为目标，敢于冒险、敢于创新、敢于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。

　　政府再造的十条原则：起催化作用的政府；社区拥有的政府；竞争型政府；有使命感的政府；结果导向的政府；顾客驱使的政府；企业家政府；预防型政府；分权的政府；市场导向型政府。

　　政府再造的五项战略：核心战略―明确组织目标；后果战略―创设绩效后果；顾客战略―将顾客置于驾驶员位置；文化战略―创造企业家文化。

　　（3）新的政府模式。在新公共管理运动中，彼得斯提出了四种新的政府模式：市场政府模式；参与政府模式；解制式政府模式；弹性化政府模式。：

　　4、行政改革的发展趋势

　　（1）向民主行政的嬗变。自威尔逊提出建立公共行政学以来，盛行以效率为中心的权威主义公共行政，权威命令与服从权威是20世纪政府管理的主要原则。政府权力自我扩张，不受社会权力制衡，政府职能过大，政府管得过多，是20世纪各国政府的共同特点。从20世纪70年代以来，公共行政逐步向民主行政嬗变。民主行政必须实行分权化管理。它要求政府的政务必须公开，官员的任命必须符合民意，政府管理的范围有限，政府和官员没有特权，公民参与决策和管理，公民自治权逐步扩大，公民通过各种途径有效地监督政府。

　　（2）电子政府。是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用其为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。这不仅是政府的技术改革，也是政府管理方式的改革。

　　电子政府的特点：技术领先；是一个开放政府；是一个虚拟平台；打破了政府层级限制；以顾客为导向。

　　电子政府对公共行政的影响：电子政府彻底改变了政府封闭式、单向式的管理方式，实现了政府与顾客互动的开放式的管理方式；电子政府更主要的是朝民主行政的方向发展，它将改变政府的决策方式，改变政府工作人员的办公方式。

　　目前电子政府的主要内容：电子商务、电子公文、电子采购和招标、电子电报、电子福利支付、电子投诉、电子邮递、电子身份认证和电子资料库等。

　　（3）市场机制和民营化的引进