三、家庭承包责任制后的中国农地产权制度创新

　　作为一项制度创新，家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。从20世纪80年代中期开始，家庭承包责任制的缺陷开始显现出来。一是农户对固定承包的地块长期预期不足。

　　二是无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。整个20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%.三是外部因素对农民土地承包经营权的侵犯。乡镇政府和村干部对农民土地承包经营权的侵犯导致农民土地产权残缺，以及农地不能自由转让、不得继承、不得自由种植等。

　　中国经济客观上存在的区域差别和在农地经营上存在的资源、劳动力、资本技术的比较优势不同，使不同农地制度创新和制度安排也表现出明显的区域差别。如"两田制"在全国都有表现，但最多的制度安排却集中于中部地区；"规模经营"明显地在大城市郊区和沿海发达地区表现出较强烈的制度供给冲动；"四荒地"使用权拍卖则主要发生于西部山区和欠发达地区。中国农地制度这四种创新形式都是为了化解农业生产领域根本性矛盾（人地关系矛盾）而进行的制度变迁。家庭承包责任制作为重大的制度创新，在运行过程中逐渐显露的制度缺陷，其实是可以更多地归结为外部制度环境变化对农地制度的影响，其中主要是人地关系矛盾的约束。我国农村人地关系矛盾在中部和西部经济发展落后地区的表现是大量农村剩余劳动力亟待转移，而在大中城市郊区和沿海发达地区则表现为耕地撂荒现象。现阶段中国农地制度的不同创新形式都在相当大程度上缓解农业生产中紧张的人地关系矛盾，力图实现人地资源的有效配置。在农村没有解决温饱之前，农地社会保障功能很重要；在解决温饱之后，则农地生产要素功能就显得很突出。现在，随着城市化和非农产业的快速发展，农业结构调整和农业现代化步伐的加快，提高土地经营效率十分迫切。

　　农地制度改革各功能之间存在一定的矛盾。例如，强调农地生产要素功能必然以削弱社会保障功能为代价，迁就于现存的制度环境会导致农民不能自主选择适合于自己的农地制度，维持现行农地制度的稳定性往往不利于农村剩余劳动力的转移和工业化与城市化的展开。农地制度改革的这种两难困境决定我们不可能设计出最优的目标模式，只能作出次优的选择，必须寻找以一种功能为主同时兼顾其它目标的改革方案。当前家庭承包责任制创新的主题是如何在农地社会保障功能的前提下，通过产权制度创新，克服外部因素对农民土地承包经营权的侵犯，进而提高农地的效率，促进农村剩余劳动力转移和城乡经济协调发展。

　　在今后一个相当长时间内，农地的社会保障功能远远大于生产要素功能，人地关系高度紧张是根本原因。我国土地资源极为稀缺，2004年我国耕地只有18.37亿亩，人均耕地仅1.41亩，不到世界平均水平的一半。而且，由于人口分布不平衡，有1？3的省人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线，463个县低于人均0.5亩的危险线。耕地是农民的"生存资料"，是农民活命的基础。在未来几十年里，即便我国城市化率达到50%，仍会有8亿多农村人口，人地矛盾不会根本缓解。因此在耕地问题上，应首先保障公平，再兼顾效率。只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度。同样，现在保障农民土地承包经营权的意义远大于依靠农村基层政权组织来实现土地规模经营。

　　各种新的农地制度安排没有很好地解决家庭承包制的产权缺陷，农民土地承包经营权不仅没有得到很好的维护，反而遭受更严重的侵犯，这样新的农地制度安排很可能会丧失家庭承包制的合理内核——充分激励和无需监督，降低新制度安排预期净收益。而乡村干部对农民土地产权侵犯只有少部分是恣意妄为的结果，绝大部分与农村的制度环境是相符合的。农地产权残缺的根源在于农地集体所有制。集体所有制下的农地产权具有复杂的委托代理性质：作为集体成员的农户拥有土地的终极所有权，将管理权委托集体经济组织行使。然而，农村土地又由村民委员会发包，集体经济组织及其负责人由法律上的代理人演变成委托人，产生了所谓的"委托-代理悖论".在现行的政治体制下，由于乡镇直接决定村干部的任免，农村集体经济组织实际上成了乡镇政权的派出机构，承担着贯彻上级政府意图的任务。信息不对称、农民和乡镇政府监督村干部行为面临的高昂成本等因素加剧了村干部的机会主义行为。农村集体经济组织靠重合行政边界和集体土地边界来直接控制农地。今后，要避免土地频繁调整并且符合村民自治的民主政治发展方向，要求把现在村集体组织的土地支配权完全拿掉，确保农民拥有完整的承包经营权，并允许土地流转和使用权的转让，使得农民剩余权益更加充分。在此基础之上，再来促使农业经营规模得到尽快扩大，并加速农村剩余劳动力的转移。国外农地制度变迁的历史也表明，土地规模经营只能在产权清晰的前提下进行。

　　四、结论

　　本文在运用新制度经济学中的产权理论解释中国农地制度变迁的基础上，得出以下结论：

　　1.农业生产中人地关系矛盾是中国农地制度创新所必须解决的根本性矛盾。中国现阶段农地制度各种创新形式都是为了化解这一根本性矛盾进行的制度变迁，家庭承包责任制在运行过程中逐渐显露的制度缺陷可以更多地归结为人地关系矛盾的约束。

　　2.产权清晰程度是决定农地产权制度经济绩效的前提性条件。土地改革与农村合作化运动不同的经济绩效与土地产权清晰程度有关。土改后农民土地产权具有完备性，而农村合作化运动完成后农民不拥有土地的使用、转让、收益和处分权，农地土地产权是残缺的。

　　3.农地产权制度经济绩效还与产权实施机制有关。只有打破旧制度下既得利益集团对经济增长的制约作用，才会出现制度优化，避免经济增长最终陷入停滞的局面。中国的土地改革是在地主和富农在政治上处于低谷时进行的，建国后共产党所采取的灵活的土改政策减弱了旧制度的既得利益集团对土改的反抗，减少了土改政策实施的阻力。人民公社制度由于监督成本高昂、对农民缺乏激励与劳动中机会主义盛行，因而计划任务总是不能圆满完成。1978～1984年农业超常规增长还与农民土地排他性的产权能被充分地执行有关。无论是地方政府、村干部，抑或是农民甚至是城市居民，都不是旧体制下的既得利益集团，都从家庭承包制度的确立中获得了额外的收益，这次农地制度变迁属于典型的帕累托改进。1984年家庭承包制在中国普遍实施后，地方政府和村干部便成为了这一体制的既得利益集团，中央众多维护农民土地承包经济权的政策，因为与地方政府和村干部的既得利益相矛盾，最终没有实现预期目标。

　　4.农地产权制度改革不能孤立进行，必须对相应的制度环境进行配套改革。产权制度改革只是解决农地问题的必要条件，决不是充分条件。现阶段，农地制度各种创新形式没有很好地解决家庭承包制所表现出的制度缺陷。政府在进行农地制度新的安排时，首先要考虑的竞不是农地产权制度决定的绩效，甚至不是经济问题，而更多地与制度环境相联系。

　　参考文献：

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