- 第1页：第一节公共财政管理概述
- 第2页：第二节公共预算管理
- 第3页：第三节 公共收入管理
第三节 公共收入管理
一、税收管理
1．税收的概念和特征
税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种方式。在当今世界各国，税收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90％以上来自税收收入。
税收具有以下三大特征：
（1）强制性。税收的强制性体现在国家征税凭借的是政治权力，并且有法律法规加以规范和保护。不论纳税人是否愿意，都必须依法纳税，否则就要受到法律的制裁。
（2）无偿性。税收的无偿性体现在国家征税后，不需要任何偿还，也不需要向纳税人付出任何代价。
（3）固定性。税收的固定性体现在国家征税是按照法律事先规定的标准征收的。这既保证了国家财政收入的及时、稳定、可靠，又可以防止征税机关侵犯纳税人的合法权益。
2．税收管理的要素
税收管理的要素主要有三项：
（1）课税对象与税率。课税对象是指对什么东西课税，即课税的标的物，它可以是物品、事件、条件或活动。它从总体上确定了一个税种的征税范围，是一种税区别于另一种税的根本性标志。税率是计算税额的尺度，是应纳税额与课税对象数额之间的比值，主要包括比例税率、累进税率和定额税率三种形式。它直接关系到国家财政收入的多少及纳税人负担水平的高低。因此，确定合理的课税对象与税率是税收管理的基础工作，高税率不一定能够实现高税收，过高的税率会诱发逃税行为。
（2）税负转嫁与税收归宿。税负转嫁简单地讲是指对一个纳税人征收的税全部或部分地转由他人负担的过程。税收归宿则是税负转嫁的终点。税负转嫁的基本形式是前转和后转，前转是纳税人以提高价格的形式把税收转嫁到商品或生产要素的购买者或最终消费者身上；后转是纳税人以压低价格、降低工资（延长工时）的方式把税收转嫁到生产要素提供者身上。由于税负转嫁与税收归宿事实上决定了公共收入承担者分担的份额，因而成为税收管理不能忽视的环节。
（3）税收种类。依据课税对象性质的不同，税收收入主要来自所得课税、商品（劳务）课税及财产课税。
所得课税。所得课税是对纳税人的所得额或利润额课征的一类税收。它主要包括个人所得税、公司所得税和社会保险税（工薪税）等。
商品（劳务）课税。商品（劳务）课税是对商品和劳务的流转额课征的一类税收。它主要包括增值税、营业税、消费税和关税等。
财产课税。财产课税是对纳税人所拥有或支配的财产课征的一类税收。它包括一般财产税、特种财产税和财产转让税。其中一般财产税是对某一时期纳税人所有的一切财产的综合课税，但对日常生活必需晶予以免税，对一定价值以下的财产予以扣除；特种财产税是对个人所有的土地、房屋、资本以及其他财产分别课税，如土地增值税、房产税等；财产转让税是对纳税人发生转让的财产课税，如遗产税和赠与税、契税等。
3．税收管理的核心
税收管理的核心是实现公平征税和税收效率。
（1）公平征税。公平征税对维护税收制度正常运转是必不可少的，它不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题和社会问题。它具有三个层次的含义：
第一，必须坚持同等税收待遇原则，纳税人在相同的经济条件下应被同等对待，缴纳同样多的税。
第二，必须坚持支付能力原则，纳税能力更强的纳税人应缴纳更多的税。累进税率和比例税率就体现了这一原则。
第三，必须坚持受益原则，税收应该根据纳税人从政府提供的产品和服务中得到的收益，在纳税人之间分配，也就是谁受益，谁付款。
（2）税收效率。税收效率要求征税既有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，又能够提高税务行政的管理效率。税收效率既来自于征管方，也来自于缴纳方。
税收效率意味着管理成本与遵从成本的最小化。税收管理成本是指管理及调整现行税制所发生的官方成本。具体包括税务机关工作人员的工资、薪金、社会保险、退休金等支出以及办公场地、设备、用品、差旅等费用。
税收的遵从成本是指纳税人为遵从税法或税务机关要求而发生的费用支出。对于纳税人而言，遵从成本包括搜集、保存必要的资料、收据和填写纳税申报表的时间成本，包括支付税务代理人的服务费用及向税务机关咨询并附带发生的交通费用在内的货币成本和因不理解纳税规定而产生的焦虑等心理成本。
税收管理的运行成本相当于税收管理成本和遵从成本的总和，因此，实现管理成本与遵从成本的最小化，是衡量税收效率的一个重要指标。
税收效率意味着税收超额负担的最小化。税收超额负担是衡量税收效率的另一项重要标准，是指税收扭曲了资源配置和纳税人的经济行为，产生抑制效应而形成的社会福利的净损失。
有效的税收管理就应该尽力减少超额负担的产生，避免征税对市场机制运行产生不良影响，将税收对各种经济活动的不良影响减少到最低限度。
（3）全球性税制改革的主要特征。20世纪80年代以来，出现了一场在公共财政管理历史上空前的税制（税收管理）改革运动。在第一次世界大战与第二次世界大战期间，许多国家也先后进行了税制改革，许多交战国出台新税种，提高了税率，拓宽了所得税基，目的显然是为适应战，争紧急状态需要，增加税收收入。相比之下，80年代的税制改革是和平时期的税制变化，目的一般不是要立即增加税收收入，而是保持税收收入不增不减，或藏富于民。
在发达国家，这场税制改革表现出以下特征：税制改革的普遍特点是降低个人所得税率；伴随税率降低，削减所得税的纳税档次；拓宽所得税的税基。为防止降低税率造成大量税收收入的流失，维持税收收入不增不减，各发达国家采取了拓宽所得税税基的做法，削减或取消了“税式支出”（即税收减免），强化了资本利得税的征收。同时，企业所得税的税基也得到拓宽，实行新的税种组合。削减的个人所得税部分通过其他税种的增收来弥补，把所得税转向支出课税。
对于多数发展中国家，个人所得税的税率还是比较低的，因此没有采用与发达国家同样的改革措施。但从全球范围的税制改革看，在两个方面具有共性：一是强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本。各国都把重订税法、简化手续等作为改革的重点。二是治理税务腐败。税务机关具有征税权，在内部管理机制不完善的情况下，很容易导致税务人员滥用职权，营私舞弊。比如，税务人员受贿而让纳税人逃税。由于税务腐败的直接后果是公共收入的减少，政府威信的降低，破坏了有效公平税收的原则，因此，各国都加强了内部监管，并利用社会监督来防治税务腐败。
二、政府收费管理
1．政府收费的概念和特点
政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。它有助于揭示公众对公共产品的真实偏好，提高公共资源的配置、使用效率，促进公共部门不断改进公共服务的质量。
与税收不同，政府收费具有直接有偿性、排他性和非规范性的特点。
（1）所谓直接有偿性是指缴费人可以从政府的服务或特许行为中直接获益。而税收支付并不与获得的服务直接挂钩，而且不单独针对某一个人。
（2）所谓排他性是指缴费人所获得的服务与利益是排他的，谁缴费，谁获益。
（3）所谓非规范性是相对于税收规范而言，政府收费具有很大的灵活性与变动性，缺乏完备的法律规范，并且政府收费的征收主体不是单一指定机构，而可能是政府各个部门，甚至是经授权的社会中介组织。
因此，在公共财政管理中，要选择是征税还是收费，关键看受益者是全体公众还是特殊个人或群体，如属后者，收费的形式显然比课税更符合效率原则。
此外，必须注意的是政府收费与私人的营利性收费是不同的。政府收费总体上仍是一种财政分配行为，收费的目的不是为了赢利，而是体现受益补偿原则，收费用于补偿具体行政行为的管理或服务成本。
2．政府收费的形式
市场经济条件下，政府收费主要包括使用者费和规费两种形式。
（1）使用者费。使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。它体现了一种市场交易关系。如水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等都属于此类收费。使用者费可划分为三种形式：
直接费。即使用公共设施或消费政府提供的商品及服务的费用。
公共事业特种费。即政府出于公益目的对公共设施进行新建、改建或修缮而对受益人收取的工程补偿费用。
特许费。即政府授予某些特定的人以某种特别的权利，而对其收取的费用，比如娱乐场所开设特许费、临街建筑物特许费等。
（2）规费。规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。它体现的是管理者与被管理者之间的关系。
规费包括行政规费和司法规费两种。行政规费是行政机关收取的费用，如执照费、护照费、商标登记费、商品检验费等。司法规费是司法机关收取的费用，如诉讼费、执行费、遗产管理登记费等。
3．政府收费管理需要注意的问题
政府收费管理需要注意的问题主要有四个方面：
（1）确定课税还是收费。通常收费的范围集中于准公共产品或混合产品，主要是拥挤性公共产品和价格排他性的公共产品。
（2）如何有效收费。收费能够否得到缴费者的支持，取决于两个方面：其一，缴费数额与收益成正比；其二，费用支出清晰明了，让缴费者清楚除非付费否则被排斥。
（3）合理确定收费水平。收费水平主要根据行为或服务的成本来确定。对使用者费而言，由准入费、使用费、拥挤费组成。准入费承担固定成本，使用费承担经营成本，拥挤费承担拥挤成本。、当某项产品或服务出现“拥挤”情况时，通常可以通过适当提高收费标准来解决， 比如某座桥梁车辆拥塞，通过收取或调整过桥费而使部分行驶者改道另行，从而减少了过桥车辆，解决塞车问题。
（4）防止乱收费。由于政府收费具有“非规范性”，因此，容易产生乱收费现象，造成社会总的效率损失，防止乱收费是政府收费管理的一个基本内容。
三、公债管理
1．公债的概念和特点
公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。它有三层含义：（1）公债是国家信用的主要形式，它遵循市场等价交换原则，体现了有借有还的信用特征；（2）公债是公共财政活动的一种特殊形式，它具有取得财政收入的实际能力，但却不列入公共预算收入；（3）公债是一种重要的经济杠杆，它不仅可以弥补财政赤字，还可用于宏观调控，促进经济稳定发展。
与税收相比较，公债具有三个特点：一是自愿性。公债认购是建立在资金持有人自愿承受的基础上，政府举债是依据信用而不是政治权力，不具备强制性。这也是公债与政府收费最大的不同之处。二是有偿性。政府在发行公债取得收入之后，它必须按期向认购者偿还本金并支付一定的利息。三是灵活性。公债的发行较为灵活，政府根据公共收支的状况，灵活确定是否发行公债以及发行多少。
2．公债的种类
市场经济条件下的公债名目繁多，各有不同的性质和用途。为了更有效地管理公债，必须对公债进行分类。
（1）国内公债和国外公债。按照公债发行地域分类，可分为国内公债和国外公债。所谓国内公债是指政府对本国企业、组织和居民发行并在国内流通和偿还的公债；所谓国外公债是指政府向其他国家政府、银行及国际金融组织的借款和在国外发行的债券。
（2）中央公债和地方公债。按照举债主体，可分为中央公债和地方公债。所谓中央公债是指由中央政府发行的公债；所谓地方公债是指由地方政府发行的公债。 ’
（3）短期公债、中期公债和长期公债。按照公债偿还期限，可分为短期公债、中期公债和长期公债。所谓短期公债是指债务偿还期限在一年以内的公债；所谓中期公债是指债务偿还期限在1年以上、10年以下的公债；所谓长期公债是指债务偿还期限在10年以上的公债。
（4）自由流通公债和非自由流通公债。按照公债是否允许上市流通，可分为自由流通公债和非自由流通公债。所谓自由流通公债是指可以在金融市场上自由买卖或转让的公债；所谓非自由流通公债是指不能在金融市场上自由买卖或转让的公债。
3．公债的作用
公债具有以下三大作用：
（1）增强政府宏观经济管理的能力。政府通常运用财政政策与货币政策调节经济，但货币政策在实践中的运用相当复杂，而政府通过公债的卖出和买入却能直接地调节货币流通总量，并引导社会资金的流向，促进社会供求的平衡，进而影响国民经济各个方面，实现国民经济的稳定发展。
（2）弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡。发行公债来弥补赤字使社会资金使用权由企业或个人暂时转移给政府，一般不会增加市场中的货币流通量，进而引起通货膨胀。而且，公债的发行或认购是建立在自愿原则的基础上，不会引起纳税人的不满和抵制。
（3）为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。私人资金总是倾向投资于收益高、周期短、见效快的项目，因此，许多重要的公共基础设施需要由政府来投资。政府通过发行公债筹集建设资金，支持能源交通等基础项目的建设。
由于公债不仅是弥补公共资金缺口的重要方式，而且是政府调控宏观经济的重要工具，因此，在现代市场经济国家受到高度重视，公债管理也成为公共财政管理的重要组成部分。
4．公债管理过程
公债管理主要包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等环节。
（1）公债设计是确定公债的类型、发行总额、公债票面价值、利率、偿还期限、发行价格等要素的过程。这是一个比较复杂的环节，比如，公债利率要根据金融市场的利率水平、政府信用状况和社会资金供给量等因素来决定；公债发行价格必须考虑是平价发行还是折价发行、或是溢价发行。
（2）公债发行的方法很多，主要有三种：政府向社会公众直接或间接募集的公募法；国家先将公债售于银行及其他金融机构，再由它们自办发售的包销法；政府委托经纪人直接在证券交易所出售的公卖法。
（3）公债进入市场流通是全面实现公债目的的根本途径，公债流通包括两个市场，一是作为发行市场的一级市场，它是无形的观念性市场；二是作为流通与转让市场的二级市场，它一般是有形市场。其中，一级市场是二级市场的基础与前提，只有一级市场具备了一定规模，二级市场的交易才有可能正常进行；而二级市场也能促进一级市场的发展，二级市场为一级市场发行的公债提供了变现的场所，使公债的流动性有了实现的可能，有利于新公债的发行。
（4）公债作为政府以信用方式举借的债务，最终需要偿还。公债是否能如期如数偿还关系到政府信用与声誉。由于政府财力状况及宏观经济条件存在广些不可预测的因素，因此，政府会通过市场采取多种方式进行偿还。比如，在财力有余而债券市场价格较低的情况下，政府按时价购回公债券，提前免除自身债务。
最近几年来，世界各国在公债管理上出现了一些趋势：一是保持一定公债发行规模，防止债务依存度（公债发行额／当年财政支出）偏高，债务风险增大。二是在不助长经济波动的前提下，促使公债利息成本最小化。比如，当长期利率较高时，多发行短期债券，当短期利率较高时，多发行长期债券。三是调整债务结构，增大长期公债的比例，延长政府债务。当然，这与利息成本最小化的做法会发生冲突，但多数经济学家认为，利息成本最小化的债务管理政策并总不是可取的政策。
