- 第1页：第一节公共财政管理概述
- 第2页：第二节公共预算管理
- 第3页：第三节 公共收入管理
第二节 公共预算管理
一、公共预算的概念和特点
公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。它一般包括公共收入预算和公共支出预算两部分。
公共预算具有五个特点：
（1）计划性。公共预算是政府的公共收支计划，在财政年度内，政府必须按照公共预算的安排来执行收支，不得随意超越和违背。
（2）透明性。除少数特殊情况外，公共预算的主要内容应通过多种渠道向所有社会公众公布，以便全社会监督政府的活动。
（3）全面性。除少数特殊项目外，政府所有的财政收支都要纳入公共预算，确保立法机关和社会公众对政府行为的全面约束和监督。
（4）法律权威性。公共预算经立法程序批准后就有了法律权威性，任何违反公共预算的行为都是违法行为，都将受到法律应有的制裁。
（5）政治程序性。公共预算的整个过程是通过一系列政治程序完成的。
二、公共预算的分类
公共预算有多种分类，主要的有四种：
（1）按照不同的政府级别，公共预算可分为中央公共预算和地方公共预算。中央公共预算是反映中央政府活动的财政收支计划，在公共预算体系中占主导地位；地方公共预算是反映地方政府活动的财政收支计划，是组织、管理公共预算的基础环节。
（2）按照不同的编制形式，公共预算可分为单式预算和复式预算。单式预算是传统的公共预算编制形式，将政府的全部公共收支汇编入一个预算；复式预算是将政府的全部公共收支按经济性质归类，分别汇编入两个或两个以上的预算。
（3）按照不同的预算作用时间，公共预算可分为年度预算和中长期预算。年度预算是指预算有效期为一年的财政收支计划；中长期预算是指预算有效期在一年以上的财政收支计划，其中，1年以上10年以下的预算是中期预算，10年以上的预算是长期预算。
（4）按照不同的收支管理范围，公共预算可分为总预算和单位预算。总预算是各级政府的基本收支计划，由各级政府的本级预算和下级政府的预算组成；单位预算是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，是各级总预算的基本构成单位。
三、公共预算管理的基本模式
公共预算管理的概念有广义和狭义之分。广义上，公共预算管理可定义为政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。狭义上，可定义为政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。
从管理或方法的角度看，公共预算管理主要有五种基本模式：分项排列预算模式、规划一计划一预算模式、目标管理预算模式、零基预算模式和绩效预算模式。
1．分项排列预算模式
分项排列预算是一种产生时间较早、管理方式较为简单的模式。这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
分项排列预算在会计上有着简便的优势，可以按照总科目、科目、二级科目、明细科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。这种便利性使得分项排列预算模式至今在不同地区运用。但是，分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构是否能够不折不扣地执行拨款计划，这就要求其要有特殊的制度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督，随着公共管理复杂性、多变性的增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算显得越来越不适应当代公共预算管理的需要。
2．规划一计划一预算模式
规划一计划一预算制度是20世纪60年代在美国发展起来的预算管理模式。这一预算模式的要点包括五个方面：（1）确定预算项目目标；（2）从众多目标中选择最紧迫的目标；（3）运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；（4）说明实施这些方案以后各年度的成本（如5年到10年）；（5）对这些方案的实施效果作长期评价衡量。与分项排列预算不同，规划一计划一预算模式不再按支出科目进行预算，而是按方案进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高预算效率。
3．目标管理预算模式
目标管理预算模式是20世纪70年代初发展起来的预算管理模式，目标管理预算模式注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目间的选择。
目标管理预算模式的要点包括四个方面：（1）说明单位的基本任务；（2）确定预算主次目标；（3）设定可供考核的指标（如花多少钱可以在多长时间内完成任务），管理者与下级交换意见以确保可行性；（4）列出具体时间进度以供监督。
4．零基预算模式
零基预算模式是在20世纪70年代后期发展起来的预算管理模式。零基预算不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而对原有项目进行重新审核。在要求划分项目优先顺序等方面，它与规划一计划一预算模式相似。
零基预算模式的要点包括四个方面：（1）由高层管理者提出基本目标和总原则；（2）责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策；（3）对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；（4）由高层管理者选定方案。
5．绩效预算模式
绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算理方式。早在20世纪40年代末，美国政府就开始实施绩效预算，随着70年代以来的新公共管理运动的推进和90年代以来的“再造政府”运动的兴起，绩效预算重新得到高度的重视。今天，绩效预算已成为西方国家主要的公共预算管理模式。
各国进行绩效预算的做法各有特色，总的来看，绩效预算主要可分为五个管理阶段：（1）公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；（2）明确绩效目标，目的是要影响政府活动；（3）将绩效报告提交审计师审核；（4）预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；（5）编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出此投入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。
绩效预算既考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机地联系在一起。在绩效预算中，至少必须把握三个要点：一是绩效评估的精确化；二是放权以使项目管理者成为绩效责任人；三是把预算当作改善业绩的手段。
四、公共预算的过程
公共预算的过程大体可以分为编制、执行和决算三个阶段。
1．预算编制
预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。从时间上看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。年度预算编制指有效期为1年的预算编制，世界各国一般采用公历年制和跨历年制。公历年制指从公历1月1日到12月31日止的编制；跨历年制指从上年跨越到次年的编制，如美国等国的年度预算从上年10月1日起到次年9月30日止，英国等国从上年4月1日起到次年3月31日止。
（1）预算编制的原则。预算编制应遵循以下五个原则：
第一，公开性原则。它是指公共预算收支必须经过立法机关审批，并向社会公布，使公众了解预算收支情况，便于公众监督。
第二，完整性原则。它是指公共预算应包括所有的财政收支，反映所有的财政活动。
第三，可靠性原则。它是指公共预算收支数字的依据必须可靠，计算正确，不得有虚假或任意杜撰的数据。各级公共预算收入的编制应与国民经济的增长相适应。
第四，年度性原则。它是指公共预算应按年度编制，不得将不属于本年度财政收支的内容列入本年的公共预算之中。
第五，法律性原则。它是指经立法机关审批后的公共预算具有法律效力，各级政府必须贯彻执行，非经法定程序不得改变公共预算。
（2）预算编制的依据。公共预算的编制要能够反映出政府的施政方针和政策，符合国民经济的发展要求，以及国家有关法律、法规、制度的规定。公共预算编制的依据主要有：
第一，国家的法律法规和方针政策。公共预算的每—项收支都要符合国家的法律法规和方针政策，体现国家政治、经济及社会发展的客观要求。
第二，上一年度公共预算的执行情况。这是确定下一年度预算收支的基础，再结合计划年度各种引起财政收支增减的影响因素进行综合分析，编制出符合实际情况的计划年度公共预算。
第三，计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标。这些指标为公共预算的编制提供了科学的依据，使公共预算能够更好地服务于国民经济和社会发展。
第四，公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。以此为依据编制出来的公共预算才能确保各级政府有财力行使其职责权力。
（3）预算编制的程序。预算编制的程序主要包括草案编制、汇总、行政首长审批、权力机关审议通过四个环节。这一流程有两个特征：一个是“自上而下”，另一个是“自下而上”。“自上而下”一般是由预算批准部门或上级部门制定关于收入与支出总的限额，各有关部门再依次提出各自的预算要求的过程；“自下而上”则是各部门根据新项目、新计划的需要向预算批准部门或上级部门提出额外的预算要求，以期得到批准的过程。
我国中央政府部门预算编制实行“两上两下”的程序。首先，各部门将预算编制建议数上报财政部和有财政分配权的部门，此为“一上”；其次，财政部和有财政分配权的部门审核建议数后下达各部门的控制数，此为“一下”；再次，各部门按照控制数编制预算草案报送财政部，此为“二上”；最后，财政部根据全国人大批准的中央预算草案批复部门预算，此为“二下”。
2．预算执行
（1）预算执行的特点。预算执行是预算计划付诸实施的过程。根据我国《预算法》的规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预算执行阶段是从当年1月1日至12月31日。
预算执行具有四个特点：预算执行是实现公共预算各项收支任务的关键环节；预算执行有连续性，从财政年度开始到结束一直都要进行；预算执行中，要根据实际情况变化，进行预算调整，组织新的预算平衡；预算执行结果为下一年度公共预算编制提供依据。
（2）预算执行环节。预算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节：
一是收入执行由财政部门统一负责组织，按各项预算收入的性质和征收方式，分别由财政、税务、海关等部门负责征收和管理。各部门必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，不得违反法律、行政法规的规定，擅自减征、免征或缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。
二是支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负责执行。
三是预算调整指由各级政府在预算执行过程中通过改变预算收入、支出用途以及收支规模等方法，组织新的预算平衡，以适应经济形势变化的需要。它包括动用预备费、预算的追加追减、预算科目之间的经费流动及预算划转。各级政府的预算调整均须编制预算调整方案并取得本级人民代表大会的批准。
（3）预算执行中的任务。在预算执行过程中，各预算执行机关有以下任务：
第一，按照公共预算确定的收入任务，积极组织预算收入，确保预算收入任务的完成。
第二，按照公共预算确定的支出任务，及时、足额拨付预算支出资金，并加强对预算支出的管理和监督，提高预算资金的使用效益。
第三，争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模。预算执行机关要根据预算执行中预算收支的实际增减变化，及时进行预算调整，组织新的预算平衡，保证公共预算各项收支任务的顺利完成。
第四，加强预算执行的管理和监督。预算执行机关要按照有关法律、行政法规的规定，对预算资金的缴纳、分配使用等过程中的各种活动进行管理和监督，纠正预算执行中出现的各种偏差，严格遵守财经纪律。
3．决算
决算是对预算结果的总结和评价。决算的目的是为了集中反映一年来预算活动的基本情况及政府绩效，并为新的预算编制提供参考依据。
我国的决算过程主要包括四个阶段：
（1）准备阶段，由各级财政部门在每年第四季度分别下达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，并组织年终清理结算；
（2）编制阶段，各支出部门按有关要求编制本部门决算草案，并逐级上报汇总；
（3）审查阶段，各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查；
（4）批准阶段，经财政部门审查后的总决算草案，经各级行政首长同意后提请同级人民代表大会批准。
经过决算，公共预算过程终告一段落，新一轮公共预算过程随即展开。
