- 第4页：第四节公共支出管理
- 第5页：第五节 转轨时期我国公共财政管理的完善
第四节 公共支出管理
一、购买性支出管理
按照公共支出有无直接对资源和要素形成需求的标准，我们可将公共支出分为购买性支出与转移性支出。所谓购买性支出，指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。转移性支出是政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。由于购买性支出主要体现了政府直接介入资源配置的范围与力度，转移性支出主要体现政府再分配的水平，因此，完善的购买性支出管理与转移性支出管理是公共财政管理基本职能得以全面履行的重要环节。在本部分，我们先来分析购买性支出管理。
1．购买性支出的范围
购买性支出主要包括政府为履行经济职能用于基本建设的投资支出、教科文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出（如行政、司法机构的日常费用、国防支出等）。根据我国《2003年政府预算收支科目》所确定的分类，我国目前的购买性支出主要包括以下方面：
（1）投资性支出。包括基本建设支出（含建筑安装工程费、设备购置费、工器具及生产用具的购置费等）、企业挖潜改造资金支出（含企业用于挖潜、革新和改造方面的资金）、流动资金支出（含冶金、有色金属、石油、电力、汽车、核工业、航天、烟草工业和政策性银行等部门的流动资金）、农业支出（含农业行业管理、自然灾害救助、农业生产资料补贴、农业资源和环境保护、土地管理等支出）、林业支出（含林业行业管理、森林救灾、天然林保护、退耕还林、森林生态效益、森林工业系统技术性、社会性支出、造林、防沙治沙等支出）、水利和气象支出（含水利行业管理、防汛抗旱、水文水质水土水资源管理、水利建设、气象等支出）以及地质勘探费、科技新产品试制、中间试验、重要科学研究补助等费用。
（2）教科文卫支出。包括教育支出（含普通、职业、成人、广播电视、留学、特殊等教育支出以及教师进修及干部教育支出）、科学支出（含自然科学、社会科学、科学技术普及等方面的支出）、文体广播事业费支出（含文化、出版、文物、体育、档案、地震、海洋、通讯、广播影视、计划生育等事业费以及党政干部训练事业费）、医疗卫生支出（含卫生、中医、药品监督管理、行政事业单位医疗等支出）。
（3）行政管理支出和国防支出。包括行政管理费（含人大、政府机关、政协、共产党机关、民主党派机关、社会团体机关经费）、外交外事支出（含外交支出、国际组织支出及偿付外国资产支出、地方外事费、对外宣传费）、武装警察部队支出、公检法司支出（含公安、边防检查、国家安全、检察院、法院、司法、监狱、劳教、缉私警察等支出）、国防支出（含军费、国防科研事业费、民兵建设费、动员预编经费、招飞事业费、专项工程经费）。
此外，我国财政还确定了工业交通、流通等部门事业费的支出项目。
2．政府采购管理
（1）政府采购的概念和特点。政府采购也称公共采购，是指政府机构出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。从2003年1月1日起正式生效的《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。作为一种采购方式，政府采购具有法定的程序和规范的方法，是世界各国目前最为重要的购买性支出管理手段。
政府采购不同于私人部门的采购活动，它是市场经济条件下政府责任的一种体现，同时也是政府实施政策、调节宏观经济运行的一种手段。其特点体现在以下六个方面：
第一，采购资金的公共性。政府采购所需资金来自财政，而财政资金大部分来自纳税人缴纳的税收，小部分来自政府提供公共服务收取的使用者费和规费以及政府凭借信用原则发行公债取得的收入。
第二，采购目标的非市场营利性。政府采购活动不以市场营利为目标，而是为各政府部门的日常活动提供所需产品和服务，为公众提供公共产品和服务。
第三，采购行为的规范性。政府采购具有法定程序和规范的采购方式，采购行为充分体现出公平、公正、公开。
第四，采购主体的特定性。政府采购主体是依靠财政资金运作的各级国家机关、事业单位和团体组织。
第五，采购活动的政策性。政府采购活动必须遵守相关政策的要求，体现政府的政策意图，不能按采购人员的个人偏好行事。
第六，采购范围广、规模大、影响力大。政府采购对象从总体上看只有货物、服务和工程三类，实际上它所涵盖的具体内容范围之大难以描述。同时，政府采购的规模也非常庞大，从而对整个国民经济产生巨大的影响力。
（2）政府采购的主体。从世界各国的实践来看，政府采购的主体包括主管机关、采购机关、中介机构和供应商。
主管机关通常是财政部或专门设立的采购政策办公室，负责政府采购原则、方法的制定和采购过程的监督。
采购机关即政府采购的具体实施部门，可分为为本级政府统一提供采购服务的集中采购机关和自行组织小额采购或非通用商品采购的各政府部门，后者称为分散采购机关。
中介机构是有招标资格、能力的政府采购业务代理组织。
供应商是符合政府采购资质、向采购机关提供货物、工程和服务的企业或个人。采购机关与供应商是最重要的政府采购主体。
（3）政府采购的模式。政府采购主要有两种模式：分散采购和集中采购。
分散采购模式。分散采购模式是政府各部门、各单位根据自己所需的货物、服务等自行进行采购。这种模式使得各部门、各单位在采购中的灵活性增强、自主性增加。但是从政府公共支出管理的角度着眼，则这种采购模式不利于政府从总体上控制公共支出，优化财政资金的使用。因此，分散采购通常针对那些不存在任何标准化的（或书面的）购买准则、小额的商品或服务。虽然分散采购模式的不足是缺乏足够的内部监督，但在有些情况下，比如采购部门高度专业化，分散采购模式就会显现出高效率的优点了。
集中采购模式。集中采购模式是政府各部门、各单位所需的货物、服务等都统一由专门的机构负责采购。集中采购模式较好地克服了分散采购模式的缺陷，它有统一的标准化采购程序及采购规则，采购责任集中化，加强了对采购货物及服务的内部控制，并由专门的小组（委员会）对采购加以监督，从而有助于政府加强公共支出控制，降低采购成本，更好地监督政府采购行为，限制腐败行为的产生，实现政府采购的经济有效性。但由于其必须经过规定的程序，采购周期相对会较长。
（4）政府采购的基本方式。政府采购的基本方式有五种：
一是竞争性招标采购。这种方式要求采购机关作为招标人首先在采购委员会指定的媒体上公开刊登招标通告（即求购计划），供应商根据求购计划要求提交竞标方案，然后在规定时间和地．点进行开标以选定中标供应商。
二是有限竞争性招标采购。这种方式在程序上同竞争性招标采购相似，但做法更加灵活，不一定要求向公众发布正式的求购计划，而是可以向经过选择的一定数量的投标人发出投标邀请。
三是竞争性谈判。这种方式也称为协商招标，采购机关直接邀请三家以上的供应商就生产（制造）工艺、质量、性能（功能）、商业条件、价格等进行谈判，从中选取成本最低者。但如果成本最低者承诺的质量或技术要求与采购机关的要求无法达成一致，采购机关还可转同成本第二低的投标者进行谈判。
四是询价采购。这种方式与竞争性谈判相似，但要求更低，只需对投标者的报价进行比较，以保证价格具有竞争性便可。
五是单一采购。这种方式是没有竞争的采购，前提是采购的商品或服务不存在替代品，或是对原有采购的后续扩充，或经法律认可，否则，政府采购原则上都要求竞争性。
在政府采购管理中，履约、验收是十分重要的环节，在采购合同执行过程中，采购机关要组织履约监督和验收小组，根据验收结果出具结算书，财政部门必须凭验收结算书方能办理采购资金的支付手续。
二、转移性支出管理
在市场经济国家的发展历史上，购买性支出在相当长的时期内，一直是主要的支出，但随着市场经济发展逐步成熟，转移性支出在公共支出中的地位和作用越发凸现，当代欧美发达国家的转移性支出占公共支出总额的比重已超过了购买性支出并在公共支出中居第一位。
转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。
1．社会保障支出管理
（1）社会保障支出的概念和特点。社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。
现代社会保障制度是社会化大生产的产物，从萌芽至今已有400年左右的历史。目前，社会保障支出已成为各国公共支出的重要组成部分。社会保障支出具有三个特点：第一，动态性。社会保障支出随着经济发展状况、社会结构变动、制度完善等因素而变动。第二，刚性。社会保障支出有一定的刚性，有些社会保障支出只能上不能下，只能扩大不能缩小，否则会引起公众的不满，甚至引发社会动荡。第三，适度性。社会保障支出必须适度，必须与经济发展水平相适应，社会保障支出过多或过少都会影响社会经济发展和社会保障制度的运行。
（2）社会保障支出的内容。社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利四大类。其中社会保险支出包括养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属等保险支出。由于社会保险具有保险性质，因此，保险义务不是由政府独自承担，而是由政府、企业与个人共同承担。在发达国家还普遍实行公共住房政策，将公共住房补贴的支出也列入社会保障支出。
从我国的情况看，社会保障支出由三部分构成：抚恤和社会福利救济支出（含抚恤、军人安置最低生活保障、农村及其他社会救济、社会福利、民政、残疾人事业、自然灾害生活救助等支出）、行政事业单位离退休支出（我国对行政事业单位具有“干部”身份的工作人员实行退休制，不纳入社会养老保险）、社会保障补助支出（含社会保险基金补助、就业补助、国有企业下岗职工补助、补充全国社会保障基金、企业关闭破产补助等支出）。
近年来，欧美国家出现社会保障市场化的改革，根本目的是通过市场化减轻国家财政负担，提高社会保障支出管理的效率，因此，不能简单地将社会保障市场化改革视为对“普遍福利政策”的一种否定，改革所提出的关键问题仍然是公共支出管理的绩效，这表明在追求高效公共支出管理方面，人们还需要不断努力探索。
2．财政补贴管理
（1）财政补贴的概念及其存在的原因。财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。在计划经济时代，财政补贴曾发挥过巨大的作用，但财政补贴并非计划经济的产物，在市场经济条件下，同样需要财政补贴这一工具。其存在的原因如下：
第一，弥补市场失灵的需要。市场经济中市场失灵的存在需要政府运用财政补贴来保障全社会，尤其是中低阶层的社会福利。
第二，实施社会政策的需要。政府运用财政补贴保障特定政策的顺利实施或维护特定社会集团的利益（如农产品补贴）。
第三，顺利改革的需要。改革肯定会遭遇阻碍和挫折，而财政补贴在一定程度上可起到润滑剂的作用，减缓改革的阻力。
（2）财政补贴的内容。我国财政补贴的方式主要有五类：
价格补贴。指国家为了安定城乡人民生活，加强国民经济薄弱环节，由财政向企业或个人支付的与价格政策有关的补贴。从1998年起改为政策性补贴支出。
企业亏损补贴。指财政向由于按国家计划生产经营而出现亏损的企业提供的补贴。
财政贴息。指财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。
税式支出。指财政根据税收制度的各种优惠规定对于某些纳税人或课税对象给予的减税或免税，这是一种比较隐蔽的财政补贴。
其他补贴。主要指政府对行政事业单位职工的房租、煤气、自来水、交通费等给予的补贴，通常包含在行政事业费支出项目中。
3．其他转移性支出管理
转移性支出中除了社会保障支出和财政补贴这两大部分外，还有其他一些支出项目，主要有外援支出、债务支出和其他支出。虽然它们所占的比例并不大，但也有其特殊的作用。
（1）外援支出。外援支出是指政府财政用于各种援助其他国家或国际组织的项目上的支出。在当今国际社会中，国与国之间的政治经济联系日益密切，对外交流日益增加，外援支出已成为—国转移性支出中的一项重要内容。
我国现行的政府预算中，外援支出主要包括：成套项目支出；一般物资支出；优惠贷款援助本金及贴息支出；医疗援助支出；科技合作援外支出；其他支出。
（2）债务支出。债务支出是指政府财政用于偿还国内公债和国外借款的还本付息支出。目前我国财政的债务支出主要有：一是国内债务还本付息支出，其中包括国库券还本付息支出、向国家银行借款还本付息支出和其他国内借款还本付息支出；二是国外债务还本付息支出，其中包括向外国政府借款还本付息支出、向国际组织借款还本付息支出、其他国外借款还本付息支出和地方向国外借款还本付息支出。
（3）其他支出管理。我国财政中除上述几项主要的转移性支出以外，还有许多零星的转移性支出，它们的规模虽然小，但都是社会经济发展、政府顺利运转中不可缺少的一些支出。我国政府预算中的“其他支出”科目主要包括：兵役征集费；支前费；人民防空经费；补助村民委员会支出；国家赔偿费用支出；引进人才专项费用，其中包括专家经费、出国培训经费、驻外机构经费、引进人才事业费、择优资助经费及其他费用；住房改革支出；宣传文化发展专项资金；出版企业发展专项资金；政府特殊津贴；抗震加固补助经费；债券发行费用支出；简易建筑费；航空事业发展支出；中小企业发展专项资金；其他支出。
