- 第4页：第四节公共支出管理
- 第5页：第五节 转轨时期我国公共财政管理的完善
第五节 转轨时期我国公共财政管理的完善
一、我国财政管理体制沿革
新中国成立以来，我国财政管理体制的发展变革主要经历了三个阶段。
1．1950—1979：计划型财政管理阶段
建国伊始，我国政府面临着将革命进行到底、医治战争创伤、稳定和逐步改善人民生活等重大任务。为此，我国采取了高度集中的财政统收统支管理体制，在短时间内遏制住了恶性通货膨胀，平衡了财政收支。1953年后，我国开始实行中央统一领导下的分级管理体制，此后多年一直实行此体制直至改革开放。这一阶段财政管理的基本特征是集中与计划，并且由于排斥公共财政体制，因此谈不上公共财政管理。
2．1980—1999：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段
1980年，我国着手财政管理体制的重大改革，实行“划分收支，分级包干”体制，打破了长期以来财政统收统支的格局。这种又被称为“分灶吃饭”的管理模式，进一步确立了地方政府作为公共财政管理重要主体的地位，地方政府独立完成自己的预算及公共收支管理。1985年，我国又进行了一次财政管理体制改革，这一次改革的主要内容是确定中央与地方在公共收入上的分配比例，稳定中央财政收入，即实行“划分税种，核定收支，分级包干”。此后虽有几次调整，但基本沿袭了“分灶吃饭”的管理模式。1994年，我国推行分税制，这是按建设社会主义市场经济要求，对公共收入管理作出的历史性调整，对我国公共财政管理体制的建立具有重大推动作用。1999年，财政部正式明确提出实施公共财政管理。在这个阶段，随着我国市场经济的逐步发展，我国财政管理公共化程度不断提高，但过去计划型财政管理模式遗留下来的东西仍在很大程度上影响甚至阻碍着公共财政管理体制的建立。
3．1999年以来：明确导向公共财政管理阶段
1999年以来，中央和地方各级政府纷纷按照公共财政的要求改革财政管理体制，一些重大的改革措施相继出台，如实施政府采购制度、部门预算管理、政府收费和罚没收入上缴国库、预算外资金“收支两条线”等，公共财政管理体制逐步建立起来。
二、我国公共财政管理体制存在的问题
总体上，当前我国公共财政管理已具雏形，但受计划型财政管理模式的影响，仍存在许多问题。
（1）公共财政管理尚未得到全社会足够的重视。各级财政管理部门仍存在按中央指令办事的思维模式，对于结合实际运用现代公共财政管理技术的热情不高，更谈不上实现公共财政管理的理论创新、制度创新和技术创新。
（2）预算管理与经济社会发展存在矛盾。在编制方法上，我国目前仍普遍采用“基数法”，各项基数经过长期历史积累，已具有“刚性”，不能真实反映实际情况，但也难以更改。在编制程序上，预算方案的批准滞后于实施，为预算约束留下隐患。
（3）公共收入管理不尽合理。虽然分税制实施后我国的公共收入管理情况有了很大改观，但仍有不少不尽合理之处。一是税收征管成本偏高，征税行为存在不规范、不廉洁、低效率的问题。二是税费没有科学区分，政府收费种类繁多，随意性大，极不利于保证公共收入的稳定增长。三是公债管理权过度集中，地方政府一直未被赋予举债权，只能通过担保形式为地方发展项目融资，使地方财政的潜在风险增大。
（4）公共支出管理亟须规范。公共支出仍没有从竞争性领域中退出来，政府投资的营利性企业仍大量存在。政府采购尚缺乏统一的操作规范，虽然从2000年起我国在县级推行政府采购制度，但存在机构设置混乱、职能定位不准、采购量小等问题，出现了县级政府采购“泡沫化”的情况。
（5）公共财政管理法律制度不健全。公共财政的一大特点是法治财政。但我国目前在公共财政管理上法律制度并不健全，有些方面尚未立法规范，许多法律需要重新修订，如《预算法》自1994年沿用至今，在一些重要方面与现实需要已不相适应。法律制度的缺失使有效的公共财政管理失去了重要支撑。
三、转轨时期我国公共财政管理的完善
针对当前我国公共财政管理存在的主要问题，必须树立强化公共财政管理的意识，大力推进以下工作：
（1）完善公共预算管理。在预算方式上采用绩效管理等先进方法，把绩效管理作为预算管理改革的重要目标。要结合政治体制改革的进展，加强对预算的立法监督，使财政管理的公共性得到真正体现。
（2）加强公共收入管理。要按照市场经济发展要求，进一步完善现行税制，建立体制健全、分配科学、征管有力的公共收入管理制度。适时开征社会保障税等新税种，调整有关税种税率，强化税收征管，降低征收成本与遵从成本，打击偷税、骗税和抗税行为，规范“税式支出”，充分发挥税收的收入调节作用。大力推进税费改革，促进政府收费规范化。科学运用公债工具，促进经济稳定增长。
（3）改革现行公共支出管理制度。确定公共支出的合理领域和重点，调整公共支出结构，在从竞争性领域退出的同时，加大对教育、科技、农业、卫生、社会保障、生态环境保护等的投入，维持社会经济可持续发展。大力推广和完善国库集中收付、部门预算、政府采购等制度，提高公共支出的效率。
（4）加强对公共财政管理的审计监督。制定合乎市场经济要求和中国实际的政府会计准则，全面推行政府会计制度，提高财政透明度。
（5）健全公共财政管理法律制度。做好旧法规的废止与修订以及新法规的制定工作，明确公共财政管理的原则、目标、范围、方式及补救措施等内容，规范公共财政管理行为。
（6）注重信息技术在公共财政管理中的运用。结合我国电子政府建设，实现公共财政管理信息化，促进公共财政管理绩效的提高，提高政府通过公共财政管理驾驭经济的水平。
